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        運用政府采購政策支持科技創新的探索研究

        本文作者杜云峰,系上海市財政局政府采購管理處處長。文章發表在《中國政府采購》雜志2023年第2期。

        編者按

        黨的二十大報告提出,堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位,政府采購是財政政策的有機組成部分,支持創新是其重要政策功能。本文提出了我國政府采購促進科技創新面臨的主要問題,并提出了相應對策建議,包括完善支持創新相關政策體系、加大政策執行力度、強化監督管理措施、完善激勵約束機制等四個方面。

        黨的二十大報告提出,堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位,加快實施創新驅動發展戰略,加快實現高水平科技自立自強,加快建設科技強國。政府采購是財政政策的有機組成部分,支持創新是其重要政策功能。面對新時代增強自主創新能力的戰略要求,政府采購應當有新舉措、新作為,充分激發市場主體參與創新活動的熱情,有效發揮政府采購支持科技創新的政策功能。

        運用政府采購政策支持科技創新的探索研究

        一、我國政府采購促進科技創新政策概述

        與主要發達國家相比,我國實行政府采購制度起步較晚,但政府采購規模已由最初的 30多億元增長至如今的3萬多億元,占財政支出比重超過了10%,對市場供給側具有舉足輕重的影響。

        在實行政府采購制度之初,我國并未過多關注政府采購對科技創新的促進作用,而是著眼于提高財政資金使用效益,促進廉政建設。隨著國家實施創新驅動發展戰略,不斷強化企業在科技創新中的主體地位,我國對政府采購的創新激勵功能提出了更高要求。

        2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》),在總則中明確規定了政府采購的戰略目標,包括實現國家的經濟和社會發展政策目標,例如,促進中小企業(創新的重要力量)發展等。

        《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020 年)》將創新作為國家重要戰略目標,明確政府采購作為需求側政策工具,應當對創新能力的提升起到促進作用(參見表1)。

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        二、國際通行做法與主要措施

        (一)美國政府采購促進科技創新政策措施

        美國是最早利用政府采購政策激勵科技創新的國家之一,主要通過法律手段為新興高新技術產業創造市場、支持中小企業發展、推行研發合同制,多措并舉成功促進了技術發展進步。

        18世紀末,美國出臺了世界上第一部政府采購法律——《聯邦采購法》,其中對采購科技創新產品作出了規定,主要通過優先采購和價格優惠予以扶持。

        美國政府利用優先采購政策給予高新技術產業第一推動力,航空、計算機和半導體等產業的發展都得益于政府采購政策的大力扶持。1960年集成電路產品問世之初,幾乎全部由聯邦政府購買。

        同時,美國積極運用政府采購政策促進中小企業發展,建立了支持中小企業自主創新的政策法規體系,例如《小企業法》《加強小企業研發法案》《小企業競爭力示范計劃法》等,采用價格優惠、預留采購份額、提供采購貸款擔保等方式促進中小企業創新。20世紀80年代后期,美國有大約70%的技術創新成果是由小企業創造的。

        美國還針對技術采購實行研發合同制,由政府部門和有關科研單位簽訂產品研發訂購合同,分三個階段執行:第一階段,通過公開競標選擇若干技術方案,由政府資助開展技術可行性論證;第二階段,對于具備可行性的技術方案,政府與企業或投資人共同出資開展技術拓展研發;第三階段,科研成果轉化和產業化。

        (二)英國及歐盟政府采購促進科技創新政策措施

        英國及歐盟不僅把政府采購政策作為非關稅貿易壁壘保護本國產業,同時將其作為強有力的科技創新激勵政策。英國要求政府部門和國有企業必須從本國購買計算機和通信器材。1993年起,歐盟規定,自來水、能源、運輸及通訊等公共事業采購項目,50%以上必須購買當地產品,凡3%價格差異以內的,應當優先購買歐盟產品。歐盟專門調整了科技創新產品的政府采購評審標準,采用全新的成本——收益分析模式,即考慮全生命周期成本(Whole Life Costs,包括取得、運作和處置成本),并采用最經濟有利投標(Most Economically Advantageous Tender,MEAT)標準取代最低成本評判標準,將科技創新相關成本納入補償范圍。

        (三)國際經驗對我國政府采購促進科技創新政策的啟示

        我國政府采購促進科技創新政策功能不斷強化,但相較于起步較早的主要發達國家,在理論研究與政策措施等方面還有一定差距。國際通行規則以及部分發達國家的成功經驗和做法,為我國妥善解決運用政府采購政策支持科技創新遇到的問題提供了有益的參考借鑒。

        1.建立支持創新的規范化、系統化政府采購規則。20世紀末,主要發達國家相繼健全完善法律體系,規范政府采購促進科技創新,例如美國制定了約500項政府采購法規,并以《購買美國產品法》為核心,通過《聯邦采購條例》以及其他補充性法案的相互銜接與配套,有效保護本國產業,促進中小企業與高科技產業創新發展。 

        2.以需求為導向支持創新產品研發試制。政府采購支持科技創新不僅僅局限于購買創新產品,發達國家更注重對創新產品在商業化前的研發資助及試驗品采購,并為創新產品上市初期提供適當的市場份額。政府采購激勵創新的對象也從創新產品向新技術、研發合同、試驗品等前期階段延伸,促使企業以需求為導向進行創新(參見表2)。

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        3.聚焦新興領域推進政府采購支持創新工作。發達國家均非常注重政府采購對處于技術創新起步階段的新興產業和高科技尖端產業的支持作用,例如,加拿大政府設立專項資金用于高新技術產品采購,每屆美國政府都會制定重點扶持的技術領域。

        三、我國政府采購促進科技創新面臨的主要問題

        (一)政府采購對科技創新的拉動作用有限

        主要發達國家的政府采購亦稱公共采購,根據采購公共屬性劃定邊界,政府采購支持創新具有足夠的政策空間。我國政府采購范圍相對較窄,局限于機關事業單位維持自身運轉或為社會公眾提供公共服務所采購的項目,與科技創新的匹配度不夠高。

        (二)政府采購支持創新制度體系存在缺失

        在我國申請加入《政府采購協定》(GPA)的背景下,政府采購支持自主創新的制度體系幾近空白。我國科技發展和產業鏈供應鏈安全面臨嚴峻挑戰,亟需舉全國之力綜合運用政府采購等政策工具支持創新,加快實現高水平科技自立自強。

        (三)支持創新的相關政策尚未形成合力

        就法律體系而言,我國出臺了《政府采購法》,但國有企業采購、醫藥采購等并不屬于該法適用范圍,軍事采購自成體系。從監管職責劃分來看,政府采購工程招標投標項目適用《中華人民共和國招標投標法》,由多個部門區分行業進行管理,支持創新政策難以落實。從地方實務操作觀察,各地政府采購市場支持科技創新均具有地域性,市場分割、各自為政問題比較突出。

        (四)采購人對創新產品的購買意愿不強

        創新產品問世之初往往不受采購人青睞,主要原因在于:一是創新產品首次投放市場,質量和服務存在不確定性,采購人更加傾向于選擇成熟產品;二是創新產品尚未進入規?;a和應用,通常在價格方面不具備競爭優勢;三是采購人對政府采購支持科技創新的重要性認識不到位,政策宣傳培訓和監督檢查力度不夠,相關激勵約束機制缺失;四是缺少與支持創新相配套的交易規則,采購代理機構和評審專家難以發揮有效的專業支撐作用。

        四、運用政府采購政策支持科技創新的有關建議

        建議堅持問題導向,重點從以下四方面入手,充分發揮政府采購支持科技創新的政策功能。

        (一)完善支持創新相關政策體系

        1.完善頂層制度設計。盡管我國自主創新與政府采購相掛鉤的政策已停止執行,但不應放棄政府采購支持創新的政策功能。中央深改委《深化政府采購制度改革方案》要求強化政府采購政策功能措施,落實支持創新等采購政策。在符合GPA“非歧視”原則的前提下,發揮政府采購促進創新的作用需要謀劃新策略。建議從國家層面構建符合國際規則的政府采購支持創新政策體系,細化完善相應交易規則,統籌協調需求側與供給側的支持政策,全方位支持創新產品研發、上市和規?;瘧?。

        2.加強工作協同聯動。首先,建立由財政部門牽頭、相關行業主管部門協同配合的政府采購支持創新工作機制,形成分工合理、無縫銜接、有序高效的運行模式。其次,按照建設政府采購統一市場的要求,進一步加強區域協同合作,以點帶面、輻射聯動,不斷拓展創新產品市場覆蓋面。最后,加強公共采購政策協同,推動在工程招標投標、國有企業采購、醫藥采購、軍事采購等公共采購領域落實支持創新政策,形成政策合力。

        (二)加大政策執行力度

        1.優化完善創新產品認定辦法。首先,建議從國家層面明確創新產品的定義、認定部門和認定標準,由省級主管部門負責組織開展認定工作,多渠道廣泛發布創新產品申報指南,加大政策宣傳推廣力度,依托信息化平臺實現一站式申報辦理,國家層面搭建創新產品信息共享平臺,并建立動態更新機制。其次,簡化創新產品認定方法,部分創新發明認證可以直接用于認定創新產品,例如“國家重點新產品計劃”認證等。最后,妥善處理創新與自主創新之間的關系。創新應當符合相應技術條件,僅涉及技術層面,提升社會整體創新能力有助于夯實自主創新基礎;自主創新強調的是擁有自主知識產權,目的在于確保關系國計民生和國家安全的關鍵技術自主可控。

        2.加強政府采購需求管理。建議精準匹配政府采購需求和創新產品供給,編制重點支持的創新產品清單,探索預留創新產品采購份額、明確創新產品最低采購比例等措施。創新產品實現國產化替代作用的,原則上不得采購進口產品。財政部門與相關主管部門應加強工作協同,督促指導采購人按照創新產品優先原則,科學合理地確定采購需求。

        3.研究制定支持創新的交易規則。首先,制定出臺創新產品政府首購和訂購管理辦法。對首次投放市場的創新產品,在一定期限內實行首購,采購人可直接簽訂創新產品首購合同。對需要定制開發和生產的創新產品,由采購人采用競爭性方式,面向全社會擇優確定研發機構和生產機構后實施訂購。其次,對于不適用首購、訂購方式的創新產品,探索制定支持創新的綜合評審法,將創新因素作為技術指標評分內容,合理設定分值權重體現創新的價值。還可以考慮參照《政府采購促進中小企業發展管理辦法》(財庫〔2020〕46號)規定的價格評審優惠措施,允許創新產品進行一定比例的價格扣除后進行評審,充分體現對研發成本進行合理補償的政策導向。此外,政府采購支持創新應堅持國企民企、內外資企業一視同仁、平等對待,充分調動國內各類市場主體的積極性。

        (三)強化監督管理措施

        財政部門應切實履行監管職能,加大政府采購支持創新的政策執行力度,增強剛性約束,結合采購代理機構監督考評、投訴舉報處理、公平競爭審查等工作,加強對創新產品采購情況的監督檢查,對有意規避采購創新產品的行為,依照有關規定對相關責任主體進行處理。相關主管部門應重點加強與創新產品存在交集的進口產品采購審核,嚴格執行需求論證制度,試行進口產品采購意向公示,主動接受國內潛在生產商監督。此外,國內生產的外資品牌產品視作國內產品,符合創新產品認定條件的平等享受政府采購政策扶持,但是必須遵守我國知識產權相關法律法規,且不得依據別國或地區法律實施違約或者損害采購人權益的行為。

        (四)完善激勵約束機制

        建議以采購需求和預算編制為引領,在項目立項和資金安排等方面優先保障創新產品,將支持創新作為預算評審因素并納入績效評價指標體系。定期統計創新產品采購金額,對創新產品采購力度較大的單位,在項目資金安排上適度予以傾斜,簡化審批程序,開設綠色通道。另一方面,要加強對創新產品采購情況的監督檢查,推進政府采購支持創新工作的常態化制度化,建立鼓勵創新的長效機制,科學量化創新產品首購、訂購等采購成果的評價標準,建立專項考核機制,發現問題及時督促整改,持續加大創新產品采購力度。

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