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        以黨的二十大精神為指引 充分發揮高校采購人主體責任

        編者按

        黨的二十大精神是全黨全國各族人民勇毅前行的思想旗幟和行動指南,指引著高校政府采購的全過程和各方面。本文探討了高校采購人發揮主體責任的重要意義,目前高校采購人的主體責任發揮存在的問題,以及以黨的二十大精神為指引,充分發揮高校采購人主體責任的路徑措施等三個方面內容。

        采購人是指參與政府采購活動,依法獨立享有采購權利和承擔采購義務的市場主體,采購人主體責任應該是采購職責和采購權利的統一體。近年來,深化政府采購制度改革和《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)修訂工作持續推進,強化采購人主體責任逐漸成為業界熱議的焦點話題,而采購人到底應當承擔哪些主體責任,專家學者對此眾說紛紜、莫衷一是。筆者通過學習并結合工作實踐認為,黨的二十大精神賦予了發揮高校采購人主體責任新的意義和指引,進而梳理出發揮高校采購人主體責任的思路和措施。

        以黨的二十大精神為指引 充分發揮高校采購人主體責任

        一、發揮高校采購人主體責任的重要意義

        (一)落實全面深化改革的需要

        黨的二十大報告指出,為實現中國式現代化必須“堅持深化改革開放。深入推進改革創新,著力破解深層次體制機制障礙,不斷彰顯中國特色社會主義制度優勢,不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力?!闭少徃母锸侨嫔罨母锏闹匾M成部分,中央全面深化改革委員會第五次會議通過的《深化政府采購制度改革方案》指出,深化政府采購改革要堅持問題導向,強化采購人主體責任,改進代理和評審機制,健全科學高效的采購交易機制,強化政策功能措施,健全政府采購監督管理機制,加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。

        (二)貫徹全面依法治國的需要

        黨的二十大報告指出,法治中國建設在立法方面應當“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法,統籌推進國內法治和涉外法治,以良法促進發展、保障善治”。政府采購涉及主體多元、利益多樣、關系多維,即為新興的重點領域,也亟需與國際接軌。政府采購權力在很大程度上體現為一種行政權力,法無授權不可為,為將這一行政權力關進籠子,首先應當完善立法。實踐中,采購人分事行權、分崗設權、分級授權,定期輪崗,強化內部流程控制,防止權力濫用。高校政府采購應當做出表率,率先實現歸口統一管理。政府采購領域的法治化是法治中國建設的重要組成部分,也是中國特色社會主義市場經濟法治化的重要體現。

        (三)實施科教興國戰略的需要

        黨的二十大報告指出,“必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力”“提升科技投入效能,深化財政科技經費分配使用機制改革,激發創新活力”“強化國家戰略科技力量,優化配置創新資源,優化國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業定位和布局”。高校作為科教興國、建設人才強國、創新驅動發展的重陣,承擔著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、對外合作與交流等功能,上述使命和功能的實現離不開特定的物質供應、公共服務供給與工程建設。后者是高校政府采購工作主要標的物,高校采購人主體責任的充分發揮可以提升采購質量和效益,更好滿足科教興國戰略的實施需要。

        (四)實現國家功能性政策的需要

        黨的二十大報告指出,構建高水平社會主義市場經濟體制需要“健全宏觀經濟治理體系,發揮國家發展規劃的戰略導向作用,加強財政政策和貨幣政策協調配合,著力擴大內需”?!墩少彿ā返诰艞l明確規定了政府采購的政策性功能,“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標”。高校采購人作為政府采購市場主體的重要組成部分,理應責無旁貸地承擔落實國家功能性政策的主體責任,在采購政策編制中明確節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展、保護國家信息安全等目標,積極采取制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施。

        (五)響應中央“放管服”精神的需要

        黨的二十大報告指出,構建高水平社會主義市場經濟體制需要“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”,在此之前國家頒發了《推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》,財政部頒發了《關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》,提出了“簡政放權、放管結合、優化服務、提高效率”的工作目標,體現了關于深化改革創新、形成充滿活力的教學科研管理和運行機制的政策精神,高校在落實中央“放管服”精神方面具有得天獨厚的優越條件,應當統籌謀劃,發揮主體責任,多做頂層設計。

        二、高校采購人主體責任并未得到充分發揮

        (一)重分散、輕集中,政府采購打折扣

        《政府采購法》設定了集中采購和分散采購兩種主要形式,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定,并制定相應的執行方案。集中采購的組織又分為批量集中采購、協議供貨、定點采購、電子賣場、單獨委托等組織形式。但是,有些高校相對善于實施分散采購,因為對集中采購政策把握不到位,不能嚴格按照集中目錄及其標準執行集中采購。

        (二)重程序、輕結果,影響采購質量

        只講程序正當,不問結果公正與否,認為采購程序正當就能導出心儀的采購結果,不懂不會或不想依法行使采購自主權,放任采購程序牽引出的采購結果,往往導致低價中標或高價中標的問題出現,采購標的不能滿足主體需要或質不優價不廉。這種程序中心主義或程序泛濫主義的做法,架空了采購需求的編制、采購合同的履行以及采購目的實現,必將拉低采購質量,損害采購人利益。

        (三)重招標、輕其他方式,降低采購效率

        眾所周知,政府采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源、詢價以及被認定的其他方式,每一種方式都有相應的適用條件和具體流程。高校政府采購多數采用招標方式,但招標方式的流程多、周期長、標準高均會影響采購效率。

        (四)重采購實施、輕合同管理,損害采購結果

        高校政府采購流程與合同管理一般分屬于不同部門實施,采購實施現在已逐步實現歸口管理,相對比較專業,重視程度比較高。但是,合同管理隸屬于不同的采購部門,管理水平參差不齊,不同程度存在著問題,如未按采購結果簽訂、簽訂時間滯后、主要條款缺失、內部審核弱化、備案環節欠缺、未能完全履約等。合同管理主體責任履行不到位,勢必影響采購結果的實現。

        (五)重采購委托、輕監督管理,侵害高校利益

        高校絕大多數將政府采購事項委托給代理機構,委托之后等于為自己設立了防火墻,轉嫁了采購風險,出現問題就推脫給代理機構。反觀代理機構,缺乏維護學校利益的動力,對采購效果漠不關心,尤其是《政府采購代理機構管理暫行辦法》,取消了代理機構的準入門檻,誠信和代理水平參差不齊。采購人一旦疏于監管,代理采購領域極易滋生各種亂象,最終侵害的是高校利益。

        三、充分發揮高校采購人主體責任的路徑措施

        (一)堅持系統觀念,完善政府采購內部控制

        政府采購系高校重要經濟活動,應當加強自我管理、自我約束。一是建章立制,構建符合法律法規、政策規章要求,適應采購工作實際的系統化規章制度,做到有章可循;二是完善議事決策,成立由學校分管領導擔任負責人、相關部門參與的采購工作領導機構,健全集體研究、合法合規性審查等議事決策機制,涉及“三重一大”事項提交學校集體決策;三是健全管理體制,設置采購歸口管理部門,統一管理采購業務,二級單位成立采購工作小組,實施本部門涉及采購工作;四是完善監督機制,建立多部門或崗位相互協調、相互制約機制;五是加強信息化建設,通過信息化手段做到橫向上部門協同、縱向上環環相扣、文本上固定標準,避免人為因素不當介入,保障公平、公正,提高采購質量和效率;六是建立采購工作績效評價機制和專業化隊伍,加大對采購管理人員的問責問效力度,將采購活動合法合規性、交易結果和履約績效與履職評定、獎勵懲處掛鉤。

        (二)堅持師生至上,科學合理編制采購需求

        采購需求是承擔主體責任的邏輯起點和采購工作的核心,也是合同簽訂和履約驗收的落腳點。一是要信息全面。包括采購標的的名稱和數量,采購標的的功能和質量,如性能、材料、結構、外觀、安全或者服務內容和標準等技術要求,取得采購標的的時間、地點,財務和服務要求以及包裝、運輸、售后服務和保險等商務要求。二是合法、合規、合理,符合法律法規、采購政策和財務資產等有關規定,迎合項目實際需要。三是規范、清楚、準確。技術和商務要求應當客觀,量化指標明確相應等次,可以引用相應標準,也可以根據項目目標提出更高要求。四是需求調查有依據。通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查,了解市場行情和歷史成交信息,考慮運行維護和升級更新等后續采購情況。五是進行必要審查。針對專業性強、復雜性高的需求,開展專項審查、組織專家論證、公開征集意見。

        (三)貫徹落實政府采購政策

        政府采購制度的設定功能包括提高資金使用效益、發揮宏觀調控作用、完善市場經濟體制、防范經濟腐敗以及扶持特定區域、行業和企業。一是充分認識采購工作的政治屬性、政治地位和政策功能。在實施重大項目采購中,把采購工作的政治性、政策性與業務性、專業性結合在一起,促進黨和國家重大決策部署落地和政府采購政策功能發揮。二是及時掌握政府采購功能性政策。適時將促進中小企業發展、促進殘疾人就業、支持監獄企業發展、采購節能環保和綠色產品、支持脫貧攻堅、采購無線局域網產品、優化營商環境等政府采購政策嵌入采購文件中。三是要恰當采用相應措施。高校采購人應當根據社會經濟發展需要積極采取采購需求標準制定、采購份額預留、評審權重設計優化、采購優先等措施,切實保障政府采購政策的貫徹落實。

        (四)秉承法治理念,保障采購程序公正

        采購結果與采購程序如車之兩輪、鳥之兩翼,二者同等重要、不可偏廢,采購程序公正是采購結果正義的重要保證。一是要做好政府采購意向公開。按項目實施的集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的采購項目應當公開采購意向,內容包括采購項目名稱、采購需求概況、預算金額、預計采購時間等,至少為期30天。二是要做好政府采購信息公開。在特定媒介上做好采購項目公告、采購文件、采購項目預算金額、采購結果、采購合同等全過程信息公開,及時完整公開投訴和監督檢查處理決定以及違法失信行為記錄等監管處罰信息。三是要保證采購實施過程合法、合規。采購方式選定、組織形式選用、實施環節及其規程和時限要求、文件變更澄清、質疑回復等,應當符合法律法規相關規定。四是相關評審專家和工作人員應當嚴格遵守回避和保密義務。

        (五)培育高質量意識,強化全過程合同管理

        采購合同在整個采購過程中起著承上啟下的重要作用,是采購結果的固定和凝結,也是采購合同的履行依據,更是檢驗采購效果的憑據。一是要在采購文件編制中嵌入采購合同的主要條款;二是應當在中標或成交通知書發出之日起30日之內,嚴格根據采購文件、供應商響應文件起草、審核并簽訂采購合同,不得對采購文件和響應文件確定事項作實質性修改;三是采購合同簽訂生效后,雙方當事人應當按照約定全面履行自己的義務,遵循誠信原則,根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務;四是采購人或者采購代理機構應當成立驗收小組,按照采購合同的約定對供應商履約情況進行驗收,按照采購合同的約定對每一項技術、服務、安全標準的履約情況進行確認,檢驗履約情況是否符合采購需求和滿足采購人目的。

        (六)堅持問題導向,依法行使采購自主權

        在政府采購法律關系中,采購人主體的職責與權利應該是對等統一的,采購自主權是承擔主體責任的重要保障。一是自主選用代理機構。根據采購項目特點、代理機構專業及其考核評價情況,自主選用注冊采購代理機構,任何單位和個人不得以任何方式干預。二是科學編制采購文件。通過市場調研、專家咨詢論證等方式,對于代理機構編制的采購文件,應當認真審查,確保合法、合規、科學合理。三是選用好評審代表。針對委托采購項目,應當推薦責任心強、熟悉業務、公道正派人員參加評審,同時履行好監督職能,發現評審異常情形時予以提醒或勸阻。四是加強評審報告審查。應當在中標或成交候選人公示前認真審查評審書面報告,發現異常問題時依照法定程序進行復核與糾正。五是有效監管代理機構。通過制定代理機構管理制度和委托代理合同,明確代理機構的權利、義務和責任。

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